[論文摘要]在環(huán)境行政過程中，充斥著大量明顯區(qū)別于行政法律行為的行政行為，這就是環(huán)境行政事實行為。文章通過對環(huán)境行政事實行為的類型化分析，意圖使環(huán)境行政行為的體系更加完善，以促進(jìn)環(huán)境行政行為的依法實施，使我國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)更好地發(fā)展。

　　[論文關(guān)鍵詞]行政事實行為 環(huán)境行政事實行為 輔助型 溝通型 服務(wù)型

　　環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境、防治污染和其它公害， 會作出一系列的環(huán)境行政行為，這些環(huán)境行政行為有著不同的法律屬性，區(qū)分不同環(huán)境行政行為的法律屬性，并加強(qiáng)對環(huán)境行政行為法律屬性的研究，對于促進(jìn)環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法行政、保護(hù)和改善我們的生活與生態(tài)環(huán)境、防治污染及其它公害、促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展， 均具有現(xiàn)實的指導(dǎo)意義。

　　一、環(huán)境行政事實行為的概念

　�。ㄒ唬┉h(huán)境行政行為的概念
　　所謂行政行為，是指行政主體運用行政職權(quán)所實施的對外具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。而環(huán)境行政行為是指國家環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)依據(jù)國家環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)， 實施國家環(huán)境保護(hù)行政管理而發(fā)生法律效果的行為，即是國家環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)實施環(huán)境保護(hù)的行政管理活動的總稱。
　�。ǘ┉h(huán)境行政事實行為的概念
　　德國魏瑪共和國時代的著名學(xué)者耶利·納克最早提出了行政事實行為這一概念。我國學(xué)者對于行政事實行為的概念有著多種界定，雖然至今尚未形成一致的看法，但是從中我們可以大致總結(jié)出行政事實行為的特征，即：行政事實行為的主體是行政機(jī)關(guān)及其工作人員；行政事實行為是行政主體行使行政職權(quán)的一種方式， 受到行政法原理及規(guī)則的約束；行政事實行為不直接產(chǎn)生法律效果，或者說產(chǎn)生的法律效果與行政主體的意思表示無關(guān)，而是由法律直接規(guī)定的。
　　根據(jù)行政事實行為的特征分析，對比上文環(huán)境行政行為的概念，我們可以看出環(huán)境行政事實行為的獨特之處在于它的法律效果的間接性，即這種環(huán)境行政行為不會直接為相對人設(shè)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即使相對人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系因為環(huán)境行政事實行為而發(fā)生了改變，也并非由環(huán)境行政機(jī)關(guān)的意思表示而發(fā)生，而是源于相關(guān)法律的規(guī)定。

　　二、環(huán)境行政事實行為的分類

　　將行政事實行為分類，有利于針對性地研究各種類型行政事實行為的特征以及救濟(jì)手段，并健全行政事實行為理論體系。以行政事實行為的功能指向為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政事實行為分為輔助型、溝通型、服務(wù)型三種。
　�。ㄒ唬┹o助型環(huán)境行政事實行為
　　輔助型環(huán)境行政事實行為，指的是環(huán)境行政主體依據(jù)相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)所規(guī)定的職權(quán)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)實施的對環(huán)境行政行為及環(huán)境行政法律行為具有輔助、幫助性質(zhì)的實際行政行為。具體類型有：
　　1.完善型環(huán)境行政事實行為
　　各級政府環(huán)保部門為了實現(xiàn)政府環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，實施了一系列環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行為，包括生活污水處理、危險廢物處置、污泥無害化處理、生活垃圾處理等設(shè)施的建設(shè)行為。具體包括建設(shè)各類污水集中處理廠、生活垃圾轉(zhuǎn)運站、垃圾焚燒發(fā)電廠、垃圾衛(wèi)生填埋場、生活污水污泥堆肥項目、污泥干化填埋裝置等等。這些都屬于部門完善型的行政事實行為，因為這些行為都是為了完善環(huán)境保護(hù)部門為環(huán)境安全而服務(wù)的職責(zé)。
　　2.程序型環(huán)境行政事實行為
　　在環(huán)境執(zhí)法過程中，常常會對實施違法行為的相對人采取處罰措施，而執(zhí)行處罰決定前的各種準(zhǔn)備行為、實現(xiàn)處罰決定的行為、處罰后的存檔備案行為，都是典型的程序型環(huán)境行政事實行為。比如說，在處罰決定之前在部門網(wǎng)站上通報環(huán)保不達(dá)標(biāo)生產(chǎn)重點企業(yè)名單的行為以及做出處罰決定后在網(wǎng)上公布行政處罰決定書的行為。
　　3.處理型環(huán)境行政事實行為
　　在日常的環(huán)境行政管理過程中，有著大量的建設(shè)、維持行為，包括對建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告書的受理行為以及對申請環(huán)境信息公開、行政審批人員的接待行為等等。這些都是處理型的行政事實行為。
　　4.即時型環(huán)境行政事實行為
　　在面對環(huán)境污染事故和生態(tài)破壞事件以及突發(fā)的環(huán)境事件時，各級環(huán)保部門需要及時實施具有恢復(fù)性的調(diào)查處理、應(yīng)急預(yù)警等行為，這就屬于即時型的行政事實行為。
　　5.職責(zé)型環(huán)境行政事實行為
　　環(huán)境行政主體的職責(zé)在于保護(hù)和改善各區(qū)域的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，為了實現(xiàn)這一職責(zé)，實施了各種履行職責(zé)的行政事實行為。比如說制定大氣污染防治專項規(guī)劃、水污染防治專項規(guī)劃、環(huán)�？萍寂c產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃等行政規(guī)劃行為；對轄區(qū)內(nèi)污染源排放污染物情況和對海洋及生態(tài)破壞事件實施現(xiàn)場監(jiān)督、檢查，并參與處理的行政監(jiān)察行為；對重點污染源自動監(jiān)控數(shù)據(jù)有效性審核行為等等。
　　6.充實型環(huán)境行政事實行為
　　近年來，我國一些地方以環(huán)保行政合同的方式輔助環(huán)境管理工作。這是一種有效、有益的嘗試。而在這個過程中，環(huán)保部門與環(huán)境相對人簽訂、實施、變更環(huán)保行政合同的行為就屬于充實型的環(huán)境行政事實行為。
　　（二）溝通型環(huán)境行政事實行為
　　溝通型環(huán)境行政事實行為指的是環(huán)境行政主體為了很好地實現(xiàn)行政目標(biāo)，完成行政任務(wù)，發(fā)揮行政職能，履行行政職責(zé)，在積極主動地與環(huán)境行政相對人進(jìn)行接觸、聯(lián)系的過程中實施的行政行為。具體類型有：
　　1.商議型環(huán)境行政事實行為
　　為了協(xié)調(diào)各區(qū)域之間的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，各個環(huán)保部門之間會進(jìn)行非正式的協(xié)商活動；在簽訂環(huán)境行政合同之前環(huán)保部門也會與公民進(jìn)行相關(guān)的洽商，這些屬于商議型環(huán)境行政事實行為。
　　2.協(xié)調(diào)型環(huán)境行政事實行為
　　環(huán)保部門在處理解決環(huán)境信訪（來訪）以及處理解決各種環(huán)境糾紛的過程中，以中介人的身份介入到他人的環(huán)境問題中，解決群眾的合理訴求，打擊環(huán)境違法行為，這屬于協(xié)調(diào)型的環(huán)境行政事實行為。

　　3.說明型環(huán)境行政事實行為
　　在治理環(huán)境的過程中，環(huán)境行政部門開展了各種專項治理工程，比如說藍(lán)天碧水工程、流域環(huán)境綜合整治工程、農(nóng)村環(huán)境連片整治工程、重點行業(yè)環(huán)境整治工程等。為了使社會公眾及環(huán)境行政相對人對這些工程有充分的理解，環(huán)保部門對這些工程進(jìn)行了充分的解釋和說明，這就屬于說明型的環(huán)境行政事實行為。
　　4.融合型環(huán)境行政事實行為
　　在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，有著多種合作行為，包括行政主體與社會組織及個人的合作，也包括行政主體之間的行政合作。比如說為了解決環(huán)境治理中存在地域分割、部門分割、跨域環(huán)境污染問題突出、環(huán)境治理難度大的問題，環(huán)保部門采取了政府合作的方式共同采取措施，建立了環(huán)境領(lǐng)域的政府合作機(jī)制，這種行為就屬于融合型的環(huán)境行政事實行為。同時，，環(huán)保部門開展的各種國際交流與合作的行為也屬于這種類型的范疇。
　　5.認(rèn)知型環(huán)境行政事實行為
　　認(rèn)知型行政事實行為是一種表示行為，它不以直接影響行政相對人的權(quán)利義務(wù)為目的。在環(huán)境領(lǐng)域，它包括：發(fā)布建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批結(jié)果以及建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收結(jié)果的答復(fù)行為；發(fā)布設(shè)項目主要污染物排放總量核定辦法的指導(dǎo)性計劃行為；發(fā)布環(huán)�？萍汲晒陌l(fā)布信息行為等。
　�。ㄈ┓⻊�(wù)型環(huán)境行政事實行為
　　1.透明型環(huán)境行政事實行為
　　環(huán)保部門公告排污費的管理情況、公告專項資金的管理情況、公告政府招投標(biāo)的信息以及通告環(huán)境影響評價的批復(fù)情況都屬于透明型的環(huán)境行政事實行為。
　　2.告知型環(huán)境行政事實行為
　　環(huán)保部門發(fā)布重點城市空氣質(zhì)量日報、全國主要流域重點斷面水質(zhì)自動檢測周報以及各年度環(huán)境質(zhì)量公報的行為屬于告知型環(huán)境行政事實行為。
　　3.幫助型環(huán)境行政事實行為
　　近年來，在很多地區(qū)出現(xiàn)了環(huán)保提示短信，其內(nèi)容包括提示車主環(huán)保標(biāo)志即將過期或已過期，應(yīng)盡快進(jìn)行尾氣檢測并領(lǐng)取環(huán)保標(biāo)志，避免受到區(qū)域限行政策的處罰或者提示娛樂企業(yè)業(yè)主在高考期間控制音量的排放，以免因為影響考生而受到處罰。這種發(fā)送環(huán)保提示短信的行為就是一種幫助型的行政事實行為。
　　4.鑒證型環(huán)境行政事實行為
　　在環(huán)境行政管理過程中，環(huán)境行政部門需要在建設(shè)項目立項時就進(jìn)行環(huán)境影響評價的審核工作，在建設(shè)項目竣工時還要進(jìn)行環(huán)保驗收，這就是鑒證型環(huán)境行政事實行為。其他方面還包括核安全管理行政審批、污染防治行政審批等。
　　5.獎勵型環(huán)境行政事實行為
　　為了促進(jìn)企業(yè)和民眾加入到環(huán)境保護(hù)的行列中，環(huán)保部門對一些熱心環(huán)保事業(yè)、積極完成環(huán)保指標(biāo)的企業(yè)和個人進(jìn)行了表彰，比如說表彰“綠色學(xué)校”、“綠色社區(qū)”、命名“環(huán)境教育基地”、表彰環(huán)境友好型資源節(jié)約型先進(jìn)企業(yè)、表彰城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治先進(jìn)個人、先進(jìn)集體等。這些都屬于獎勵型環(huán)境行政事實行為。
　　6.懲罰型環(huán)境行政事實行為
　　環(huán)保部門對于一些環(huán)保不達(dá)標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行通報批評、公布黑名單的行為就是典型的懲罰型環(huán)境行政事實行為。

 

　　三、環(huán)境行政事實行為的意義

　　（一）輔助型環(huán)境行政事實行為的意義
　　相對于主環(huán)境行政行為而言，輔助型環(huán)境行政事實行為雖然只是一個幕后幫助者的角色，但是它依然有其重大意義。
　　環(huán)境保護(hù)問題是一個十分復(fù)雜的問題，水污染、大氣污染、固體廢棄物污染等等，涉及的領(lǐng)域多，涉及的人員范圍廣，故政府在實施環(huán)境行政行為的時候，就更需要各種不同的輔助行為來幫助主行為的完成。僅僅關(guān)注主行政行為似乎可以讓整個行為的框架更為牢固，但是如果在輔助的方面出現(xiàn)紕漏，整個框架很可能依然脆弱，經(jīng)不起人民的考驗。而輔助型環(huán)境行政事實行為正是關(guān)注這些細(xì)節(jié)問題，從小處著手，完善了整體的結(jié)構(gòu)，成就著主行政行為的全面實現(xiàn)。
　�。ǘ贤ㄐ铜h(huán)境行政事實行為的意義
　　溝通是解決問題的重要方法，在實施行政行為的過程中也是如此。在環(huán)境執(zhí)法的過程中，一件環(huán)境糾紛往往涉及許多民眾，環(huán)境污染事件也可能涉及眾多排污企業(yè)，地域范圍也可能涉及多個環(huán)保部門，面對這樣的局面，環(huán)境行政主體必須建立一種溝通機(jī)制，實現(xiàn)上情下達(dá)、下情上報、知情必實、實情必知的狀態(tài)；在處理解決問題時，也要多方合作，不僅僅實現(xiàn)政府與政府的合作，還有實現(xiàn)政府與社會組織的合作，這樣才能快速合理地做出決策，解決問題。
　　（三）服務(wù)型環(huán)境行政事實行為的意義
　　政府核心理念就是為人民服務(wù)，為了更好地踐行這一理念，就需要完善各種服務(wù)型行政事實行為。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政府面對的不僅僅是多變的大自然，更加主要的是各種排污企業(yè)、建設(shè)單位以及公民個人，只有處理好與他們的關(guān)系，才能真正實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。
　　服務(wù)型的環(huán)境行政事實行為的意義，不僅僅在于為環(huán)境行政相對人提供便利，更在于在服務(wù)的過程中，讓相對人知道環(huán)境保護(hù)的各種標(biāo)準(zhǔn)、各種要求，從而認(rèn)真主動地按照政府的要求去做，這樣才能發(fā)揮人民保護(hù)環(huán)境的能動性。這種事先主動行為的意義比懲戒已經(jīng)對環(huán)境造成破壞的行為要大得多，未雨綢繆總是強(qiáng)于亡羊補(bǔ)牢的。這種服務(wù)型的行為，既能讓相對人的利益得到保障，又可以促進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，各級政府的環(huán)保部門應(yīng)該對這個方面重點關(guān)注。

 

本文編號：12843