官僚制是工業(yè)文明時代的產物，它較好地適應了人類社會從農業(yè)文明過渡到工業(yè)文明所提出的要求，包括行政體系在內的整個社會的官僚制化是工業(yè)文明時代的必然選擇。但這并不是說官僚制完美無缺，實際上在官僚制的內部存在著不可祛除的痼疾。當人類社會從工業(yè)文明時代走向后工業(yè)文明時代時，這些痼疾不可避免地日漸顯露，成為困擾公共行政的弊病。 
　　（一）人的異化 
　　對合理性的追求是韋伯官僚制的核心要義所在。但這里的合理性并不完整，它僅指形式合理性，而不包括實質合理性。形式合理性傾向于在其程序和手段等方面盡可能地加以量化，從而使行動本身以及對行動結束后目的實現(xiàn)程序的預測成為可以被計算的任務。而實質合理性則是一種主觀的合理性，僅僅對行動實現(xiàn)價值判斷，而忽視效率。形式合理性是工具——目的的，而價值合理性則是倫理道德的。價值合理性是傳統(tǒng)社會秩序的本質特征，在現(xiàn)代社會這種合理性已經(jīng)失去了它存在的社會氛圍，現(xiàn)代化的過程正是一個形式理性擴張和實質理性萎縮的過程。因此，韋伯在設計官僚制時割裂了形式合理性與實質合理性之間的關系，片面強調形式合理性而拋棄了實質合理性。在這里我們可以看到，官僚制的合理化是以人的異化為代價的。伴隨著結構的科學化和運行的技術化，官僚制中人的價值和主體地位喪失了。由于追求形式合理性而排除價值因素的干擾，整個官僚制對于效率來說是一個有效的工具，而身處其中的行政人員也僅僅是作為一種工具而存在，是官僚制這臺龐大機器上的齒輪上的齒牙，一切均要依理性的規(guī)則和程序運行，自主性和價值判斷成為理性規(guī)則的對立物，屬于必須祛除的行列。因為“官僚制是現(xiàn)代社會的體制性動力，而官僚制中所固有的強制性規(guī)范迫使一個角色完成自我梳理從而提高體制的能量”。[6]人們如果想要做出有一樣的社會行為，就必須加入某個官僚制組織，以被異化為代價，放棄其自主性及一切情感因素，成為理性規(guī)則的奴隸�？梢哉f，“官僚制猶如一個巨大的鐵籠，將人固定在其中壓抑了人的積極性和創(chuàng)造性，使人成為一種附屬品只會機械地例行公事成為沒有精神的專家，沒有情感的享樂人”。“這無異于在官僚制中宣布了人的死亡”。[8] 
　　我們知道，知識經(jīng)濟時代知識是第一財富，人力資源是最重要的資源，效率的提高最終應著眼于人的完善及其自主性的提高。因此現(xiàn)代管理以人為核心奉行人本主義，強調人的價值，把為了人、發(fā)展人、依靠人、完善人作為管理的目標所在。在對人的態(tài)度上，官僚制與現(xiàn)代管理背道而馳。這也可以解釋為什么以效率為目標的官僚制在信息社會卻成了效率低下的代名詞。 　　 
　　（二）與民主的沖突 
　　按照韋伯設想，官僚制是民主政體的“奴役式外殼”，是最好的防范非理性的野蠻人復辟的手段。但在實踐中，官僚制下的行政人員往往給人民留下高高在上、脫離群眾、不切實際、不思進取、保守僵化的官僚主義印象。
　　在傳統(tǒng)行政模式中，由于堅持政治與行政相分離的原則，行政組織按照官僚制建構，是一個不同于政治組織的獨立體系。行政人員保持政治中立，根據(jù)其所處等級制度的特定層級確定其位置與角色，對其上級負責。行政人員常常與公眾接觸，但他們的權力并非直接來自于公眾，因此也不必對公眾直接負責，因為這是政治家的職責。作為官僚制組織這臺龐大機器上的零件，行政人員的任務就是依照理性的規(guī)則進行工作，執(zhí)行上級的指示和命令，而結果如何并不在他們的考慮范圍之內。“在通常情況下，除了最上層的官員，沒人能命令這部機器開始或停止運作”。[9]而公民雖然是公共權力的來源，但“在與官僚制組織接觸的過程中，公民面對的是一個龐然大物，它擁有全面的技術和力量，公民僅是這個復雜過程的一個微不足道的參與者”。[10]可以說，官僚制是實現(xiàn)民主政治的一種工具，但這個工具本身就是不民主的。 
　　必須指出，在實際運作中，官僚制下的行政人員并非韋伯所說的齒輪上的齒牙，官僚制組織也不是非利益取向的組織。實際上，不管是官僚制組織還是官僚本人都有自身的利益追求。公共選擇理論從“理性經(jīng)濟人”的假設出發(fā)分析官僚制，認為官僚和任何人一樣是自身最大利益的追求者，不是受到公共利益的激勵，而是受到其利己的利益激勵。“官僚制組織立志于通過其等級制的組織結構來強化自身的權力、聲望、安全性以及收入而非組織目標的實現(xiàn)。”[11]而個人利益驅使下的產出并不全然符合組織的最大利益。官僚們出于自身利益的考慮，千方百計的尋求權力的擴張和預算的最大化，結果造成機構龐大臃腫和預算的不斷膨脹。而官僚之間爭奪權力和利益的競爭也會在組織內部形成一個相互傾軋、勾心斗角的氛圍，造成整個官僚制體系的內耗增加，背離組織本身存在的目的。而且，官僚制組織往往通過信息和技術的壟斷來逃避政治家和公眾的監(jiān)督，使官僚制組織成為一個不受公眾制約的獨立組織。連韋伯自己也承認“任何官僚制組織都力求通過對知識和意圖的保密來增強其專業(yè)上的優(yōu)越地位，而職業(yè)機密亦是官僚制的獨特發(fā)明”。
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　　官僚制適合在環(huán)境比較穩(wěn)定、生活節(jié)奏較慢的社會中，大規(guī)模提供對服務質量要求不高、品種比較單一的滿足社會基本需求的公共產品。在這種社會條件下，官僚制的效率是比較高的。“也許在公共行政的黃金年代，環(huán)境變化非常之緩，使其能夠在固定的環(huán)境中照常運作，但現(xiàn)在已鮮有這種社會環(huán)境存在”。后工業(yè)社會瞬息萬變，全球市場的形成使原來的經(jīng)濟體制面臨巨大的挑戰(zhàn)，信息技術的發(fā)展使普通百姓也能與他們的領導一樣獲取知識和信息，教育水平的提高使腦力勞動成為經(jīng)濟發(fā)展的主要因素，人們對公共產品的需求也日趨多樣化。這一切要求體制必須是靈活的、適應性強的；要求政府能給予其人民更多的權利和利益。而這一切都是官僚制力所不能及的。因為官僚制下的行政機構和人員必須遵照固定不變的理性規(guī)則工作，筆耕論文，而不能根據(jù)顧客和社會的要求靈活自主地提供公共服務，即使這些規(guī)則已經(jīng)過時。在這里，遵守規(guī)則成為組織力圖達到的目標，政府成了“規(guī)章驅動的政府”，這樣就不可避免的窒息行政人員的創(chuàng)新精神，在組織中形成一種“不求有功，但求無過”的文化氛圍。于是，“工作變成了乏味的例行公事，表現(xiàn)出色的員工和表現(xiàn)不良的員工在報酬上體現(xiàn)不出太大的差異，其產生的結果就不是高生產力，而是低生產力”。[14]而官僚制組織內部過多的層級也使這個組織體系決策緩慢，不能靈活地適應社會和公眾多樣變化的需求。 

 

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